抢先看 | 行政诉讼法新司法解释六大看点
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02-2018
2018年2月6日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，下称“《新行诉解释》”）。《新行诉解释》于2018年2月8日起施行，施行后原有的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，下称“《2000年行诉解释》”）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，下称“《2015年行诉解释》”）同时废止。现结合我们以往代理行政诉讼案件的实务经验，我们就《新行诉解释》的部分新内容进行归纳和总结。
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一
规范性文件审查应当听取制定机关意见
《新行诉解释》第147条[1]规定了人民法院在发现规范性文件可能不合法的情况下，应当听取规范性文件制定机关的意见，文件制定机关也有权申请出庭陈述意见。该条文细化了规范性文件合法性审查的操作流程，明确了文件制定机关在合法性审查中所扮演的角色。对于文件制定机关而言，《新行诉解释》的规定赋予了文件制定机关从幕后走到台前的权利，文件制定机关能够直接地向法院陈述规范性文件的合法性。对于行政诉讼原告而言，《新行诉解释》的这一规定有助于原告直接与文件制定机关进行充分辩驳，双方充分表达意见，有利于进一步增强规范性文件合法性审查的透明度和深度。
在我们曾代理的一起行政诉讼案件中（我们代理行政行为相对人向某区级行政机关提起行政诉讼），我们的诉讼请求中包括对某市级行政机关作出的规范性文件进行合法性审查。案件审理过程中，法院虽然曾就该规范性文件的相关问题致电该市级行政机关，但由于当时对“听取文件制定机关意见”没有明确规定，法院的前述行为并不是必须进行的。《新行诉解释》147条出台后，明确规定法院应当听取文件制定机关意见，也赋予行政机关出庭陈述意见的权利，有利于更好完成对规范性文件的合法性审查。
二
未告知诉权的起诉时限由2年调整为1年
与此前行诉解释不同的是，《新行诉解释》将“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限”这种情况下，相对人的起诉期限从2年缩短为1年。这一变化有助于督促相对人及时行使诉权、及时化解纠纷矛盾。由于行政诉讼案件起诉期限分很多不同情形，为便于大家了解，我们简要梳理如下：
基本情况
《新行诉解释》生效前
《新行诉解释》生效后
先申请行政复议再提起行政诉讼
收到复议决定书之日起：不超过15日；
复议机关逾期不作决定的：复议期满之日起，不超过15日
不变
不经行政复议直接提起行政诉讼
应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起：不超过6个月
不变
行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的
从相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算：
不超过2年
从相对人知道或者应当知道起诉期限之日起计算：
不超过1年
公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容
其他案件：自行政行为作出之日起5年；
因不动产提起诉讼的案件：自行政行为作出之日起20年
不变
三
相对人不得滥用回避申请权
《新行诉解释》生效前，根据《2000年行诉解释》第47条第2款“被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作”，因此只要当事人对审判人员提出回避申请，通常情况下，法庭的审理就难以顺利继续进行。司法实践中，个别当事人出于给法院施加压力、延缓开庭等目的依据前述规定滥用回避申请权、随意提出回避申请，而庭审又会因为这种回避申请而无法顺利进行。这种做法不仅浪费了司法资源、也浪费了行政机关的行政资源。在我们曾经代理过的行政诉讼案件中，行政机关和法院都已经做好开庭准备，但是行政相对人突然当庭提出回避申请，使得庭审无法正常进行的情况并不少见。甚至有两次，基于日常普法宣传的需要，行政机关原本安排了行政机关的一些工作人员去旁听案件，但是行政相对人却故意在此时提出回避申请，致使正常庭审无法进行。
《新行诉解释》第74条第3款[2]便是针对审判实践中个别当事人滥用回避申请权的问题，赋予了法庭限制当事人滥用回避申请权的权力。前述条款生效后，不属于法定回避事由的回避申请将会被当庭驳回，这样不仅保障了行政诉讼程序的顺利进行，也有利于保障司法资源、行政资源的恰当利用。
四
制定可诉的具体行政行为负面清单
《新行诉解释》生效前，根据《行政诉讼法》第2条的规定，行政行为相对人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向法院提起行政诉讼。这一条文的规定属于敞口式规定，导致司法实践中涌现出大量的当事人滥用诉权的情况。《新行诉解释》第1条在《2000年行诉解释》的基础上，又规定了5种不可诉行为（分别是：不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为、信访办理行为），构建出更为完善的负面清单，有助于明确可诉性行政行为的界限，避免滥诉、浪费司法资源等情况的出现。
需要提示的是，对于《新行诉解释》规定的“信访办理行为不可诉”这一条款的应用，不能仅做表面理解，行政机关做出的名为“信访答复”实为履行法定职责的具体行政行为，依然具有可诉性。
在我们曾经代理的一起行政诉讼案件中，某自然人向证券监管单位举报某上市公司财务报表虚假，监管单位受理后向该自然人出具“《信访答复》”，后该自然人针对《信访答复》提起行政诉讼。诉讼过程中，监管单位以信访事项不属于人民法院的受案范围为由提出抗辩，但法院并没有支持监管单位的此项抗辩，理由就是“从形式上看，该文件是信访答复，但是从实质上看，原告申请的事项是要求依法查实某公司年报中的虚假记载并对相应主体进行行政处罚，上述申请事项明显属于被告的法定职责范围，而非信访事项。因此，被告某局制作信访答复文件对原告进行答复的行为属于履行法定职责的行为。被告某局认为上述答复是信访答复，不属于人民法院受范围的主张不成立，本院不予支持”。
再以我们曾代理的另外一起行政诉讼案件为例，在该案件中，因直升机在试飞过程中发生坠机事故，某行政机关制作了《坠机事件调查报告》并向上级主管单位发送了关于调查报告的请示、上级主管单位对该请示进行了批复，后其他主管机关对事故责任人做出了行政处罚决定。在前述案件中，调查报告、请示、批复、处罚决定是一系列独立的具体行政行为。在这些行政行为中，到底哪个行政是可诉的，需要当事人结合行政法的基本知识加以甄别、判断。《新行诉解释》施行后，按照《新行诉解释》的指引有助于帮助当事人判断清楚，到底哪些行政行为是可诉的、哪些行政行为是不可诉的。当事人在提起诉讼前，也特别需要先判断清楚，其有异议的行政行为是否是具体行政行为、该行为是否具有可诉性、如果同时存在多个具体行政行为，应该起诉哪个具体行政行为等相关问题，从而正确利用行政诉讼程序维护其合法权益，避免走冤枉路。
五
行政机关和复议机关双被告，聚焦真正争议解决
2015年《行政诉讼法》第26条[3]明确规定行政复议机关维持原行政行为的，复议机关作共同被告，这样的规定提升了行政复议的纠错率，更好地发挥了复议机关的内部层级监督作用。《新行诉解释》第134条在此基础上更进一步规定“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告”，这样的规定有助于明确共同被告制度的适用范围，从而在审理过程中查清事实、解决争议。
我们曾代理过这样一起行政诉讼案件：某自然人因不服某行政机关作出的《投诉处理答复书》向上级机关提起行政复议，并在行政复议申请中增加了7项此前并未在投诉过程中提出的复议请求，上级行政机关经审查做出复议决定，对《答复书》进行维持并对新增的7项复议请求不予受理。后，该自然人提起行政诉讼，仅以上级行政机关作为被告，经法院释明后亦不同意追加某行政机关为共同被告。我们代理上级行政机关，说服了法院依职权追加某行政机关为共同被告，法院在该案中援引的法律依据是《2015年行诉解释》第7条[4]。但值得商榷的是，本案中，上级行政机关在复议过程中其实是“既有维持原行政行为内容，又有不予受理复议申请内容”，这与《2015年行诉解释》第7条的适用背景并不完全相同。但在《新行诉解释》出台前，由于没有与该情况全面契合的法律条文，法院在将作出《答复书》的行政机关追加为共同被告时难免会有所犹豫。《新行诉解释》第134条解决了前述问题，这也体现出《新行诉解释》在面对行政诉讼“双被告”制度时，既注重强化行政复议监督职能、又注重聚焦争议解决的态度。
六
规范性文件审查应当听取制定机关意见
按照《行政诉讼法》第51条[5]的规定，行政诉讼实行立案登记制，但由于《行政诉讼法》没有规定细致的配套措施，使得司法实践中一些不符合起诉条件的案件也进入到诉讼程序，导致案件激增，浪费了司法资源。《新行诉解释》第54、55条属于新增的关于立案登记制度的配套规定，尤其是第54条[6]明确了起诉人提交必要起诉材料的义务，通过这样的规定，在维持现行立案登记制度的同时，又进行必要司法审查，避免滥诉情况出现。
以我们曾代理过的一起行政诉讼案件为例：在该案件中，某自然人认为某航段机票价格应实行政府调节价而非市场指导价，故认为监管机关没有履行监管职责，径行以监管机关为被告提起行政诉讼，法院受理了该案。诉讼中我们主张，如果该自然人认为存在票价违法的情况应当首先向行政机关进行举报，如果行政机关未查处或对行政机关的查处结果有异议，则该自然人方有权向法院提起诉讼。在该案中，该自然人在并未向行政机关举报的情况下就直接向法院起诉的做法，其起诉行为根本没有对应行政机关的某项具体行政行为，欠缺了行政诉讼案件立案的基本要件。对于这样的案件，应当按照法律规定的起诉条件对其进行筛选、甄别。本案中，法院最终也是支持了我们的观点，裁定驳回原告起诉。
《新行诉解释》施行后，根据第54条“公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”，在前述案件中，如果该自然人无法提供相关证明材料，则将无法进入诉讼程序中。前述规定的出台，从实务操作角度看是非常有必要的。
以上是我们结合实务操作经验，对《新行诉解释》的一点思考。我们后续将继续结合实务操作经验，对《新行诉解释》进行学习、领会，并期待继续与大家进行分享、交流。
注：
[1] 《新行诉解释》第147条：人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。
[2]《新行诉解释》第74条第3款：对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。
[3]《行政诉讼法》第26条第2款：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
[4]《2015年行诉解释》第7条：复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
[5]《行政诉讼法》第51条第1款：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
[6]《新行诉解释》第54条：依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。
THE END
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作者简介：
合伙人 北京办公室
业务领域：建设工程与基础设施, 诉讼仲裁, 房地产
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姚晓培 律师
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房地产和基础设施部
吴碧希 律师
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